Содержание |
Случившаяся 15 января 2020 года отставка правительства неизбежно породила волну аналитики, спекуляций и просто досужих разговоров относительно измененной структуры кабинета министров, кандидатов в руководители федеральных ведомств, возможной реорганизации самих министерств – при условии их выживания в создаваемой модели исполнительной власти.
Не обошли стороной эти обсуждения и Минкомсвязь России. Тем более, что главу министерства Константина Носкова называют в числе первых кандидатов на уход из правительства.
Настойчивые слухи о ликвидации или кардинальной реорганизации самой Минкомсвязи уже не первый месяц циркулируют, как говорится. в кругах, близких к предмету обсуждения.
Основных версий две:
- раздел нынешней Минкомсвязи на 2-3 федеральных ведомства с более узкой специализацией каждого из них;
- полная ликвидации Минкомсвязи с передачей блоков его полномочий по принадлежности другим министерствам (возможные «наследники» - Минэкономразвития, Минпромторг, Минфин и даже силовики).
Ниже в формате политологической фантазии будут рассмотрены несколько гипотетических вариантов экстремального для Минкомсвязи развития ситуации, обусловленного отставкой правительства и внезапно открывшимся «окном возможностей» для реформаторов деструктивного толка.
Предыстория - «Министерство эклектики»
Для серьезного отношения к первой из двух вышеназванных версий (раздел Минкомсвязи с образованием новых ведомств) есть вполне серьезные основания, главное из которых – весьма эклектичная структура функций и полномочий министерства, сложившаяся на протяжении почти трех десятилетий под влиянием различных политических факторов.
Еще в середине 90-х годов XX столетия ведомство, исторически отвечавшее за классическую триаду связи «почта-телефон-телеграф», получило дополнительные полномочия по развитию и контролю процессов государственной информатизации и телекома во всей его полноте:
- Впервые слово «информатизация» в названии ведомства появилось в 1997 году. Правда, при этом само ведомство превратилось ненадолго из министерства в госкомитет - 17 марта 1997 года Указом Президента РФ № 249 Минсвязи России было преобразовано в Государственный комитет РФ по связи и информатизации (Госкомсвязи России);
- 25 мая 1999 года Указом Президента РФ № 651 Госкомсвязи России был преобразован в Государственный комитет РФ по телекоммуникациям (Гостелеком России);
- 12 ноября 1999 года Указом Президента РФ № 1487 Гостелеком России был преобразован в Министерство Российской Федерации по связи и информатизации (Минсвязи России).
В 2004 году Минсвязи России (не в первый и, наверное, не в последний раз в своей истории) было упразднено. 9 марта 2004 года в соответствии с Указом Президента РФ от № 314 вопросы связи и информатизации были переданы Министерству транспорта и связи РФ. Однако Минсвязи России продолжало функционировать до 20 мая 2004 года, когда уже само Министерство транспорта и связи РФ было разделено на 2 министерства - Министерство транспорта РФ и Министерство информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи России). Мининформсвязи по своим полномочиям и функциям стало правопреемником ликвидированного Минсвязи России. С точки зрения событий последующих полутора десятков лет, это было, пожалуй, самое логичное название и сфера ответственности ведомства. Напомним, министром связи на протяжении почти 10 лет (1999-2008) был Леонид Рейман – именно при нем и благодаря ему термины «информатизация» и «информационные технологии» появились в названии ведомства.Метавселенная ВДНХ 
При следующем министре, Игоре Щеголеве, в названии министерства исчезли слова «информационные технологии», а вместо них появились «массовые коммуникации». Массовые коммуникации – это совсем не про телеком, это про контроль и надзор над всеми печатными и электронными СМИ. Эту функцию переименованное и слегка реорганизованное министерство Щеголева получило в результате передачи ему в подведомственность (через вновь созданную федеральную службу – Роскомнадзор) соответствующих полномочий от Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультуры).
Передача «массовых коммуникаций» в новопереименованное Минкомсвязи произошла не случайно – министр Щеголев был выходцем из Администрации Президента РФ, где вначале руководил пресс-службой, а потом на протяжении более 7 лет (2001-2008) занимал должность руководителя протокола. То есть, массовые коммуникации были ему гораздо более близки (журналисту по образованию), чем информационные технологии. Тем не менее, за те 4 года (2008-2012), в течение которых Игорь Щеголев был министром, именно в направлении госинформатизации, по мнению многих экспертов, он сумел сделать больше и своего предшественника, и двух следующих преемников. Кстати, Щеголев, уже будучи помощником Президента РФ, весной 2017 года принимал самое активное участие в разработке первой редакции программы «Цифровая экономика РФ» - вместе с Андреем Белоусовым его называют одним из «отцов» цифровой экономики. Так что, «цифровое развитие» в нынешнем (надолго ли?) названии министерства – в какой-то мере, тоже заслуга Щеголева.
Одной из главных проблем сегодняшней Минкомсвязи является то, что практически ни в одной из официально заявленных сфер своих полномочий министерство не является безоговорочным регулятором и непререкаемым арбитром (даже если регуляторные полномочия прописаны в НПА федерального уровня). В вопросах связи и телекома практически все решения приходится согласовывать с силовиками (и военными, и службами безопасности), в нацпрограмме «Цифровая экономика» - двоевластие на пару с Минэком, сложившееся еще со времен ФЦП «Электронная Россия», в массовых коммуникациях тон тоже очень часто задают «люди в погонах».
Поэтому вполне логичным представляется вариант разделения существующего ведомства на два (а еще лучше – на три), с передачей каждому из них функций и полномочий, сконцентрированных вокруг каждой из основных сфер ответственности министерства.
Тем более, что это было бы достаточно просто сделать, когда правительство ушло в отставку и теоретически нет препятствий для внесения изменений в структуру вновь формируемого правительства.
«Чистая Минцифра»
Самым простым – и организационно, и экономически, и политически – могло бы стать выделение из нынешней Минкомсвязи иного компактного ведомства федерального уровня, которое бы отвечало только за тему госинформатизации и ту составляющую нацпрограммы «Цифровая экономика», которая относится именно к госинформатизации – прежде всего, федеральный проект «Цифровое госуправление» и ряд задач из других проектов нацпрограммы.
Внутри сегодняшней Минкомсвязи уже есть практически готовая организационно-штатная структура для "чистой Минцифры". Это, прежде всего, два департамента, находящиеся под руководством замминистра Евгения Кислякова (который сам является администратором нацпроекта «Цифровая экономика») – Департамент координации и реализации проектов по цифровой экономике (директор Департамента – М.Насибулин) и Департамент развития архитектуры и координации информатизации (директор Департамента – В.Слышкин). К виртуальной структуре измененного цифрового министерства тяготеют также Департамент проектов цифровой трансформации (директор Департамента – О.Качанов) и Департамент развития цифрового государства (директор Департамента – А.Горобцов).
Четыре департамента – уже вполне приличный «скелет» для обновленного министерства. Но 4 департамента – это даже не полу-министерство, а четверть-министерство (в структуре Минкомсвязи на 15 января 2020 года 15 департаментов, правда, 3 из них это классический административно-хозяйственный аппарат – правовой департамент, департамент организационного развития и департамент экономики и финансов).
Но… Эта гипотеза могла бы иметь определенное право на жизнь именно и только при благоприятной конъюнктуре для министерства и министра. А эта конъюнктура прямо противоположная, и вопрос об отделении «цифровой» части Минкомсвязи может оказаться развернутым совсем в другую сторону – все функции и полномочия Минкомсвязи по «цифре» могут отойти к «заклятому партнеру» в лице Минэкономразвития.
«Росцифровизация»
Вариантом своеобразной «Минцифры-лайт» является создание не министерства, а федерального агентства, например, некоей «Росцифровизации». В этом случае, конечно, у созданной структуры не будет регуляторных полномочий (в системе государственной власти РФ регуляторами являются, как правило, министерства), но зато сохранится полнота исполнительной власти в четко обозначенной сфере деятельности. Утрата регуляторных полномочий представляется не слишком критичной для «Росцифровизации», т.к. и у существующего министерства эти функции сильно ограничены необходимостью многочисленных согласований с силовыми структурами.
Мигрировать в состав «Росцифровизации» могли бы те же самые 4 департамента Минкомсвязи, которые названы выше.
Во вновь созданное агентство могли бы быть переданы также и те подразделения АНО «Аналитический центр при Правительстве РФ», которые выполняют функции проектного офиса нацпрограммы «Цифровая экономика», а также вновь сформированные подразделения подведа Минкомсвязи ФГБУ «ЦЭКИ», которые исполняют функции ведомственной дирекции нацпрограммы. Подобное объединение могло бы существенно упростить систему управления нацпрограммой «Цифровая экономика», убрав из нее сразу два структурных элемента, к каждому из которых тянутся проектные коммуникации от всех остальных элементов системы.
И опять же – именно в составе «Росцифровизации» выглядит более логичным нахождение всего блока подразделений Минэкономразвития, занимающихся темой «Цифровой экономики».
«Минэкономцифра»
Одним из диаметрально противоположных рассмотренным выше вариантам «чистой Минцифры» и «Росцифровизации» является вариант, который назван «Минэкономцифра». Как нетрудно догадаться, речь идет о полном изъятии из ведения Минкомсвязи блоков, ответственных за госинформатизацию и «Цифровую экономику», и передаче этих блоков в реформированное Минэкономразвития – Министерство экономического и цифрового развития РФ.
Почему такое в принципе возможно и почему такой вариант имеет право на жизнь? Да просто потому, что те объемы исторического опыта, методологий, знаний и квалификаций, которые требуются для межведомственной координации и сопровождения программ типа и масштаба «Цифровой экономики» (читай – бэкграунд ответственных чиновников), оказывается, имеются в наличии не только в Минкомсвязи, но и в Минэкономразвития (и у последнего, возможно, даже в большей степени). И имеются они в экономическом ведомстве благодаря тому стечению обстоятельств, что на протяжении практически двух десятков лет (считая еще со старта ФЦП «Электронная Россия 2002-2010»), Минэкономразвития, тоже успевшее пару раз изменить свое название, имело непосредственное отношение ко всем программам госинформатизации – и это был уровень либо полноценного соисполнителя программы (как ранее в случае с «Электронной Россией» и вот – с «Цифровой экономикой»), либо уровень владельца госпрограммы, параллельной и тесно координируемой с главной госпрограммой Минкомсвязи (так было в период 2011-2018 гг., когда Минкомсвязь была единственным ответственным исполнителем госпрограммы «Информационное общество», но координировала ее с госпрограммой «Экономическое развитие и инновационная экономика», за которую отвечает Минэкономразвития).
С самого момента утверждения еще первой редакции программы «Цифровая экономика» между двумя ответственными исполнителями этой программы происходит своеобразное «перетягивание одеяла на себя» (хотя, точнее этот процесс было бы назвать разворотом финансовых потоков). Несмотря на четко разделенные сферы ответственности по федеральным проектам, каждый из «заклятых партнеров» не прочь забрать под себя часть бюджетов, которыми управляет его визави. Такая попытка имела место, например, летом 2018 года, когда после переименования и расширения функций ведомства в связи с началом реализации нацпрограммы «Цифровая экономика», Минкомсвязь попробовала «незаметно» перевести в свою зону ответственности один из двух проектов «Цифровой экономики», за которые изначально отвечало Минэкономразвития – с этой целью в проект Постановления Правительства РФ о внесении изменений в Положение о Минкомсвязи была добавлена соответствующая «закладка». Но тогда фокус не удался – «закладку» обнаружили при межведомственном согласовании проекта.
Недавно история повторилась, но уже в зеркальном варианте и без конспирологии. В сентябре 2019 года ответственность за разработку федерального проекта «Искусственный интеллект» решением вице-премьера Максима Акимова была передана от Минкомсвязи в Минэкономразвития, а совсем недавно, в конце 2019 года Минкомсвязь выступила с предложением вернуть ей часть координационных полномочий по федпроекту, т.к. считает, что в ее зону ответственности нужно перевести сферы предоставления финансовой поддержки заказчикам и разработчикам решений на базе ИИ, а также повышения доступности и качества данных, необходимых для развития технологии[1].
Первый закон материалистической диалектики - единство и борьба противоположностей – в полной мере демонстрирует свое действие в многолетних взаимоотношениях двух ведомств. Причем, учитывая именно длительность этого единства и борьбы, вполне можно ожидать, что сработает и второй диалектический закон – переход количества в качество. Которое как раз и может выразиться в создании Минэкономцифры.
«Минпромсвязьимпортозамещение»
Еще один вариант реорганизации с возможной потерей идентичности Минкомсвязи уже достаточно давно циркулирует в околоминистерских кругах – речь идет ни много ни мало, как об объединении Минкомсвязи с «промышленной» частью Минпромторга (которое предварительно само должно быть разделено на «промышленность» и «торговлю») в суперведомство, которое может получить название типа Минпромсвязи. Хотя, это вариант большинство слышавших о нем оценивают как абсолютно нереалистичный, определенные резоны у неназываемых авторов этой идеи все же имеются. Главный резон это импортозамещение – им занимаются и Минкомсвязь (в части российского ПО), и Минпромторг (по достаточно широкой номенклатуре промышленной продукции, включающей, в том числе, и телекоммуникационное оборудование, без которого невозможно реализовать многие задачи в проектах «Цифровой экономики».
Учитывая, что существующий акцент на импортозамещение в нацпроектах еще более был усилен в прозвучавшем 15 января 2020 года послании Президента, вероятность создания такого спецминистерства ненулевая – хотя, и очень близкая к нулю.
Заключительные комментарии
Все написанное выше является, как было сказано в самом начале, не более, чем фантазией автора на заданную тему. Не исключено, что уже к моменту публикации данного материала или день-два спустя появятся достоверные новости, разрушающие все выстроенные в тексте умозрительные конструкции.
Скорее всего, никакой реорганизации или расформирования Минкомсвязи в ближайшее время не произойдет – и просто через несколько дней будет назван кандидат на пост министра, который пройдет все необходимые процедуры согласования/утверждения и приступит к исполнению обязанностей министра в существующей (и на самом деле эклектичной) структуре министерства.
Реорганизация Минкомсвязи не произойдет по одной очевидной причине – такие изменения должны готовиться сильно заранее, и возможные последствия и риски кардинальной перестройки должны прогнозироваться и просчитываться. К моменту столь внезапно случившейся отставки правительства модель судьбы Минкомсвязи (если она и прорабатывалась где-то вдали от публики) еще точно не была готова.
Но, когда и если проработка такой модели начнется или возобновится, возможно, что мысли, высказанные в настоящей заметке, окажутся небесполезными для тех специалистов и руководителей, которые будут заниматься концептуальной проработкой, планированием и практической реализацией реформы Минкомсвязи.
Примечания
- ↑ «Чиновники делят искусственный интеллект». Коммерсант, 20.01.2020
